刘尚希。南方日报见习记者梁钜聪摄

“内循环是目的，外循环是手段，外循环是服务内循环的。”日前，全国政协重大专项工作委员宣讲团广东宣讲报告会在广州举行，全国政协委员、宣讲团成员、中国财政科学研究院院长刘尚希对双循环新发展格局进行了解读，并接受了南方日报记者采访。在刘尚希看来，构建双循环新发展格局对区域发展提出了新要求，亦带来了新机遇。他期待，广东可以成为变革的“探路者”“先行者”，为全国提供示范。

转向内循环为主有必要亦有条件

南方日报：我国加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，有哪些内涵？主要是基于什么考虑？

刘尚希：任何发展战略都产生于特定的具体的时代背景中。构建“双循环”的新发展格局，是党中央积极应对当前国际形势加速变化和推进国内经济高质量发展的一项重大举措。

一方面，面对逆全球化和保护主义、单边主义的杂音，我国要继续坚持高举经济全球化大旗，积极参与国际经济大循环。另一方面，随着我国经济转向高质量发展阶段，内涵式发展需求更为迫切，人民日益增长的美好生活需要不断为国内市场发展拓展空间，新的市场增长点不断破茧而出。中国经济作为大国经济，既有必要转向内循环为主，也有条件实现以内循环为主。

回顾过去数十年，在以外循环为主体的发展格局下，中国经济规模快速增长。但是，这种增长是不充分、不全面的。过去一段时期，我国经济的发展更多是体现在数量和规模上，而在质量和结构上则有改进空间，尤其是国民享受发展成果的程度仍是不足的。而且，我国区域居民的收入水平还存在较大的差距。

我们要充分认识到，现阶段中国经济的发展必须要从“大进大出、两头在外”外向型发展战略为主题的发展格局，转换为“以内为主、以内促外、内外联动”的新发展格局。双循环新发展格局通过内循环提高人民生活水平，提升中国可持续发展的能力。而加速构筑双循环新发展格局，势必对区域发展、地方政府投资产生深远的影响。其中，在转向内循环为主的背景下，针对区域发展而言，就是要真正转向人口的城镇化，要实现空间经济社会要素的集聚。未来，这种集聚能力将代表着一个地区发展的能力和潜力。

需要指出的是，内循环是目的，外循环是手段，外循环是服务内循环的，这个关系不能颠倒。同时，“以内为主”绝不是意味着内循环是封闭循环。内循环本质上是开放的，因为开放是在吸取外部能量和资源，以壮大自身。而且，内循环必须要满足高质量发展需要，它在本质上要依从于更高水平的开放，包括更为法治化和制度化的开放。双循环新发展格局追求的不仅是经济产出的增多，更要包括经济结构的调整和经济质量的提升。

政府投资应遵循公共价值导向

南方日报：在构建双循环新发展格局过程中，您认为政府部门最关键的任务是什么？

刘尚希：关键是如何加快推进政府职能转变，也就是加快政府自身的改革。营商环境问题、经济体制问题和社会体制问题，在相当程度上都在于怎样更好发挥政府作用。政府作用的发挥和市场作用、社会作用的发挥，三者不是平行关系。其中，政府高效发挥作用是后两者能够凸显价值的前置条件。如果政府不能有效发挥作用，那么市场以及社会的效能往往会大打折扣。从这个意义上讲，深化政府自身改革是一件紧迫的事。

南方日报：当政府准备投资时，如何判断其有效性？

刘尚希：投资可以分为政府投资和市场投资。判断市场投资是否发挥作用的标准主要是一条：投资形成资本，资本带来回报，回报越高，投资效果越好。但判断政府投资是否发挥作用，则有不同的答案。在我看来，一个基本考量是，要从过去的物本逻辑转向人本逻辑。

在市场经济条件下，人口流动的范围日益扩大，人口流动频繁。那么，地方政府布局投资时就要考虑到人口流动因素。地方政府的投资行为要具有前瞻性，应当优先布局有助促进起点公平、机会公平的投资。这样才能真正体现以人民为中心的发展理念，既有利于提升居民消费率，促进内需的扩大，还能带来新的发展机遇，也有利于培育长远的发展后劲。

对于政府投资的有效性，我认为应从4个视角来判断：经济价值、社会价值、生态价值和空间价值。评价政府投资的有效性，不是只有一个维度，而是多维度的综合。判断政府投资这种多维度的综合，就形成了一个公共价值导向。地方政府投资追求的应是公共价值，最终目的就是提升人的价值。要从微观和宏观上对政府投资进行公共价值评估，不能只追求项目本身的收益。

地方政府如果仅仅看重项目的投资回报，就可能导致政府职能“错位”“越位”“缺位”现象。因此，政府投资一定要准确定位。

政府投资和人的城镇化要有机结合

南方日报：您认为广东该如何结合自身的优势，更好地利用国内、国际两种市场两种资源来实现可持续发展？

刘尚希：广东是有很多的优势，一来发展基础很好，二来改革开放精神勃兴。展望未来，广东如果要率先畅通双循环，培育新优势，在构建新发展格局上先行一步，可以考虑从以下两点发力。

首先，要把人力资源的优化配置摆在首位，应当围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育、人的创新，来实施政府投资项目。只有依靠人的发展，才能实现发展为了人。过去，我们依靠资源要素的投入来实现增长，现在就要转向依靠人的创新来实现内涵式的、高质量的发展，要从创造财富转向提升人的能力。当发展的手段和发展的目的真正统一起来，区域发展就可能形成良性循环。在提升人力资源配置效能方面，我期待广东可以成为改革的“探路者”“先行者”，为全国提供示范。

另外，广东可有意识地把政府投资和人的城镇化有机结合起来。我们对城市化的理解应当与时俱进。过去的城市化按照常住人口来统计，但实际上，一些没有户籍的居民可能无法享受到足够的公共服务。过去这种二元化结构，对内循环造成了障碍。今后，我们不能按照静态的人口分布去考虑投资布局，公共服务应当跟着人走，政府投资应当跟着公共服务走。政府投资与人的城镇化有机结合起来，这对促进内循环很重要。

南方日报记者龚春辉见习记者钱明雅

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