红十字会社会救助活动需依法规范

在应急状态下，红十字会一方面要做好捐赠款物接收、运输、仓储、管理等本职工作，并加强信息公开，主动接受公众监督；另一方面也要加强与政府有关部门的沟通协商

□ 禹竹蕊

针对群众反映湖北省红十字会在捐赠款物接收分配中的有关问题，湖北省纪委监委迅速开展调查核实工作。2月4日，湖北省纪委监委公开通报，对湖北省红十字会有关领导和干部在疫情防控期间接收和分配捐赠款物工作中存在的失职失责问题，予以严肃问责。

根据红十字会法相关规定，中国红十字会是我国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体，主要履行社会救助、社会救援、红十字志愿服务等职责，其与慈善法第8条所规定的慈善组织并不能简单地划等号。

在常态模式下，根据公益事业捐赠法、红十字会法、《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》《中国红十字募捐和接受捐赠工作条例》相关规定，对于捐赠款物，由接收的红十字会直接负责分配。凡是达成协议的定向捐赠，红十字会应该按照捐赠人意愿或者捐赠协议送达特定对象；如确需改变用途，应当征得捐赠人的书面同意。对于非定向捐赠，红十字会应该按照其宗旨和人道需求统筹安排使用，专款专用且合理分发使用。

众所周知，突发事件的暴发可能造成严重社会危害，国家或某个地区需要采取应急处置措施予以应对。对此，《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》(以下简称《救助规则》)第12条规定，在突发事件应对中，红十字会履行募集、管理、接收并分发救助款物等主要救助职责；第9条规定，各级红十字会应当成为当地政府救灾组织成员，并要明确红十字会在政府救灾计划中的职责。而依据突发事件应对法，公共卫生事件属于突发事件，公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具。《突发公共卫生事件应急条例》第33条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。

可见，突发事件暴发后，政府在应急管理中的权力配置和运作与常态相比会有所变化，红十字会对捐赠款物的分配权也会受到影响。此次发端于湖北省武汉市的新型冠状病毒感染的肺炎疫情属于公共卫生事件，相关处置适用突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》。对社会各界包括海外捐赠的非定向款物，湖北省有关部门可以统一调配，而不再由红十字会负责分配。因此，1月26日凌晨发布的“湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部通告”，将湖北省红十字会、湖北省慈善总会等5家机构列为接受捐赠主体，并明确指出捐赠款物除定向捐赠外，原则上由湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部统一调配使用，这是合乎法律规定的。

当然，湖北省肺炎防控指挥部虽然依法有权调集、征用、分配社会各界的捐赠款物，但必须遵循法定程序。防控指挥部应该依法制定合理的救灾计划，制定应急物资具体分配方案，明确相关款物的分配方式、负责分配的具体责任人等，真正做到依法统筹分配、统筹使用。

此次疫情防控过程中暴露出的湖北省红十字会捐赠款物分配存在的一些问题，需要在今后的工作中不断完善，进一步提高。

第一，应尽快建立起合格的应急救援体系。根据红十字会法第11条，建立应急救援体系是红十字会的法定职责，以便其在战争、武装冲突和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件中开展紧急救援和人道救助。中国和平发展了几十年，突发事件相对较少，为节约公共资源，各地红十字会的人员配备相对较少，主要在常态下开展日常工作。一旦面对突发事件，尤其是大型事件，各地红十字会难免人手不足、力不从心。这就要求红十字会在依靠仅有的人员建立起应急救援体系后，要经常开展应急演练，提升自身应急处突的能力和效率。

自2003年非典、2008年汶川地震之后，中国已经有十余年没有发生过如此重大的突发事件，全国上下基本处于一种常态化治理状态。此次如此大规模的、全国范围内的社会资源捐赠、运输、汇集、仓储、管理、调拨和分配，考验的正是应急状态下的风险处置和化解。《救助规则》第6条明确规定，红十字会救助行动应迅速有效。但此次疫情暴发后，湖北省红十字会却因捐赠款物的调拨分配不够及时被社会质疑。究其原因，一是因为当地红十字会没有建立起合格的应急救援体系，平时缺乏演练，面对大型突发事件，被打了个措手不及；二是当地红十字会和卫健委、疾控中心以及医院之间沟通不畅，应急处置能力有所欠缺，难以发挥应有作用。

第二，应及时准确全面公开信息。灾难面前，社会各界的捐赠彰显了爱心与信任的传递，如果不能主动如实公开信息接受监督，这份信任将会遭遇危机。根据红十字会法相关规定，红十字会应当建立健全信息公开制度，规范信息发布，在统一的信息平台及时向社会公布捐赠款物的收入和使用情况，接受社会监督。可见，信息公开是红十字会应该建立的日常工作制度，也是红十字会接受社会监督的最有效方式。

红十字会不但要依据《救助规则》第31条等规定，对救助款物在接收、分配、使用等环节的文字记录，包括银行汇票、付款发票、分配通知、接受收据、受灾群众签收册等，分级妥善保存并进行自查和分级检查，接受审计外，还应主动将这些审计信息向社会公布并接受监督。只有主动、及时、准确、全面、动态地发布相关信息，并及时回应各种批评与质疑，才能重塑当地红十字会的公信力。

第三，应积极号召和鼓励公众参与志愿服务。根据红十字会法第3条、《中国红十字会章程》第26条，国家鼓励自然人、法人以及其他组织参与红十字志愿服务。红十字会应该依据《志愿服务条例》等规定，积极鼓励公众参与和提供志愿服务，协助其在紧急状态下开展应急救援。湖北省红十字会这一点此前做得不够好。幸而2月1日有关部门已经指派湖北九州通医药集团协助湖北红十字会管理紧急物资，提高物资分发效率。需要强调的是，有关部门和红十字会应将从事志愿服务的风险性如实告知志愿者，并为他们提供相应卫生防疫和安全保障。

不可否认，面对此次疫情，湖北省红十字会接收和分配捐赠是补给一线医疗物资需求的重要渠道，对于整个救灾活动的开展具有重要意义。红十字会要依法建立应急救援体系，并随时开展应急演练，提升处置能力。在应急状态下，红十字会一方面要做好捐赠款物接收、运输、仓储、管理等本职工作，并加强信息公开，主动接受公众监督；另一方面也要加强与政府有关部门的沟通协商，坚持党委领导、政府主导、社会参与的原则，积极鼓励公众参与志愿服务，让红十字会在突发事件的处置中更好发挥应有作用。

(作者系四川行政学院教授)