作者：生态环境部环境规划院 王倩、储成君

当前及“十四五”期间，中国进入新时代中国特色社会主义建设时期，社会经济发展面临新形势、新挑战，生态环境保护既面临难得的历史机遇，也面临更加突出的挑战。

生态环境质量实现总体改善，美丽中国建设提出了更高要求

2020年政府工作报告提出，三大攻坚战取得关键进展，生态环境总体改善。据《2019中国生态环境状况公报》显示，2019年，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年均浓度比2015年下降23.1%。达到或优于Ⅲ类水体比例比2015年提升8.9个百分点，国控劣Ⅴ类断面比例比2015年下降6.3个百分点，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量累计分别下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。同时，绿色发展水平明显提升，生态文明建设体制改革顺利推进，形成了一批有效方式方法，解决了一大批突出生态环境问题，全社会生态环保意识显著增强。

面向未来一段时期的生态环境保护要求，党的十九大提出，到2035年生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。美丽中国既是社会主义现代化的诗意表达，同时具有深厚的哲学和科学含义，代表着人与自然在较高发展水平上的协调统一，生态环境根本好转是美丽中国基本建成的前提与重要特征。

当前，我国社会的主要矛盾已经变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，决定了既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。这是当前及未来一段时期研判生态环境形势的基本前提和总体要求。

“三个没有根本改变”是当前我国生态环境保护的根本特征

近年来，虽然生态环境取得了明显改善，但是生态环境保护面临的形势依然严峻复杂，正如生态环境部部长黄润秋在今年两会上指出的“三个没有根本改变”，这是当前生态环境保护的根本特征。

一是以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变。产业结构调整优化是一个长期的过程，《2019年中国统计年鉴》显示，2018年我国三次产业增加值占GDP比重为7.2：40.7：52.2，第二产业比重依旧偏高，与发达国家相比，我国第二产业比重是美国、欧盟、澳大利亚、日本的2.15、1.79、1.62、1.34倍。在能源结构方面，2019年版《BP世界能源统计年鉴》显示，我国是世界上最大的能源消费国、煤炭消费国以及金属矿产消费国，约占全球能源消费量的24%，约占全球煤炭消费量的50%。《中国能源发展报告2020》显示，2019年我国煤炭消费量占全国能源消费总量的57.7%，占比超过一半以上；天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量仅占能源消费总量的23.4%。京津冀区域单位国土面积的煤炭消耗量是美国的40多倍。在运输结构方面，我国运输结构仍以公路货运为主，2019年约占74%。有关数据显示，就单位运量排放主要污染物数据相比，公路货运是铁路货运的13倍。

二是环境污染和生态环境保护的严峻形势没有根本改变。生态环境部日前公布的《2019年全国生态环境质量简况》显示，全国337个地级及以上城市细颗粒物浓度尚未达标，我国环境空气质量达标城市数量仍不足一半，其中京津冀及周边地区“2+26”城市平均优良天数比例仅为53.1%；七大流域中的五大流域（黄河、松花江、淮河、辽河和海河）为轻度污染，开展营养状态监测的107个重要湖泊（水库）中有28%的湖泊（水库）处于轻度或中度富营养状态；全国有32.6%的县域面积生态质量为较差和差。

三是生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。在制药、化工、造纸等高风险行业企业集聚的沿江、沿河、沿海区域，水环境受体敏感性高，突发水环境事件风险突出。长江、黄河、珠江等重点流域，大量工业企业沿江河而建，特别是化工园区和重点化工企业环境风险预警体系建设不完善，一旦发生突发环境事件，将对流域水环境造成严重影响，危及饮用水安全。环境风险预警防控体系薄弱，重点流域、重要水源地环境风险预警与防控体系尚不健全。安全生产事件引发的次生环境风险事件也不容忽视。

未来的经济社会发展给生态环境保护带来的压力不容忽视，生态环境保护需久久为功

从国家发展阶段看，到2035年我国将整体进入高收入国家行列，基本实现与社会主义现代化目标相适应的经济发展水平，未来一段时期我国将处于协同推进经济高质量发展、人民生活高品质提升和生态环境高水平保护的协同推进时期。

一是我国社会经济发展正处于从高速度向高质量发展的转换期，全要素生产率有望提升，制约绿色发展方式形成的不利因素犹存且影响程度可能加大。由于GDP基数不断变大，经济增速平稳回落，2019年我国GDP同比增长6.1%，比上年回落0.6个百分点。受疫情影响，今年一季度我国GDP同比下降6.8%。世界银行和国际货币基金组织（IMF）最新预测结果显示，2020年全球GDP分别下降5.2%和3%，我国GDP仍分别增长1%和1.2%。“十四五”期间，经济增速回落一定程度上降低对资源环境的新增需求，减轻生态环境系统性负荷，但部分地区统筹发展和保护的难度加大，对传统产业和粗放发展存在路径依赖，对生态环境保护的重视程度减弱、保护意愿下降、行动要求放松、投入力度减小的风险有所增加。

二是产业、能源、交通等结构调整仍将长期处于胶着期，持续推进经济高质量发展仍需长期努力。据有关机构预测，主要工业产品产量依然处于高位平台期，钢铁、石化、火电等我国传统重工业行业主要产品产量将在2020年左右进入峰值，并保持5年-10年左右的峰值平台期。“十四五”时期煤炭消费总量仍将增加，能源消费总量将达到56亿-57亿吨标准煤。2019年铁路货运量比重为9.2%，公路货运比重为73%，以公路货运为主的运输结构没有根本改变，机动车保有量仍将继续增长。

三是科技革命加快推进，科技治污的需求对新技术研发提出更高要求。“十四五”时期，我国有望进入科技红利期，以信息科技为核心的未来网络技术、虚拟现实技术、人工智能技术，无人工厂、无人车间、无人物流、无人售卖将逐步成为常态，对产业结构、社会就业、仓储物流、用户体验等产生革命性影响。以新能源科技为驱动的储能释能技术，以材料科技为支撑的制造技术革命，将全方位革新社会生产、生活、消费等。这既有利于经济社会发展的清洁化、绿色化升级，从根本上改变环境污染特征，同时新技术、新业态也将给生态环境治理带来新手段，有助于持续提升环境治理能力现代化水平。

四是随着城镇化发展深化，社会结构和群体诉求趋于多样，优质生态产品供给水平和需求将不断提升。城镇化仍将是高质量发展的主要推力与标志，中西部地区处于城镇化加速时期，将是城镇化主要动力板块。“十四五”时期，我国60岁以上人口将达到3亿人，超过20%，步入深度老龄化社会。我国人均GDP将达到1.3万-1.4万美元，中等收入群体接近总人口的一半，网民数量超过10亿人，总体进入消费型社会、网络型社会。信息渠道增多，传播方式和表达诉求方式跨入全民“微时代”，社会价值观更趋多元化，社会治理认同度正面临挑战。随着生活方式改变和消费升级，新技术、新业态的发展应用带来新型生态环境问题，快递包装物、电子废弃物、海洋微塑料等问题凸显。

五是国家治理体系与治理能力管理体系、能力机制形成还需要较长磨合期，绿色发展机制还不完善。生态文明建设体制机制改革顶层设计基本完成，相关文件已经出台，但距离各地区、各部门建立完善的机构、强有力的人才队伍，形成有效配套机制与能力，落实各项改革要求，实施有效管理，还需要一定时间。特别是新形势新要求下，生态环境监管能力和环境基础设施领域补短板压力较大，地方在整合组建生态环境保护综合执法队伍等工作中还有较大差距。

总体而言，我国社会经济发展正处于从高速度向高质量发展的转换期，受疫情防控、中美经贸摩擦等因素叠加影响，当前和今后一段时期国内外形势极为复杂严峻。我国工业化、城镇化进入提质发展阶段，新旧动能加快转换，经济增速、产业结构、能源结构、交通运输结构、城镇化发展、社会结构等发生重大变化。但由于“三个没有根本改变”，生态环境保护面临的形势依然严峻，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护要求更加迫切，生态文明建设和生态环境保护仍处于攻坚克难、负重前行的关键期。

“十四五”期间，应坚定不移地坚持战略思维、系统思维、底线思维，面向美丽中国建设目标，稳中求进、统筹兼顾。从强化绿色发展机制入手，以绿色发展为主线布局产业优化和结构调整，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，不断增强生态环境质量改善的内生动力，持续改善生态环境质量，协同推进经济高质量发展、人民生活高品质提升、生态环境高水平保护。