胡立彪

工信部、国家烟草专卖局日前发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行。《征求意见稿》一出，立即引发业界广泛关注。

自从电子烟产品在市场出现，就伴随着对其加强监管的呼声。法律界人士表示，如果不把电子烟纳入监管，就会给公众造成电子烟仅是一种电子消费品的错觉，产生社会危害。《征求意见稿》提出将电子烟纳入监管范畴，既可弥补电子烟监管的法律空白，也有助于纠正过去对电子烟似是而非的认知。

不过，尽管业内及法律界对于将电子烟纳入监管的意见基本一致，但在“由谁监管”“怎么监管”等问题上，目前还存在较大分歧。比如，北京市控烟协会公开表示，“参照卷烟执行”即意味着电子烟将由烟草专卖局监管，但该局本质上是在执行烟草总公司的企业职能，不适合作为电子烟的监管单位，建议由市场监管总局和国家药监局进行监管。

就烟草专卖局的属性看，它的确不适合行使对电子烟产品的监管职能。依照市场运行法则和市场管理规则，所有商品的监管都应由第三方完成，而烟草部门本身是企业，若赋予其监管职责，就难免发生利益冲突，产生不公平问题。从其他国家管理电子烟产品的经验看，行使监管职能的主体绝大多数为公共健康相关部门。比如，在美国，对电子烟拥有监管权的是FDA（食品药品监督管理局），在英国，电子烟监管机构为公共卫生部。

另外，2003年签署的《世界卫生组织烟草控制框架公约》规定，在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。我国作为该公约的缔约国，应遵守该规定，不应由带有企业属性的烟草专卖局来监管。

相比“由谁监管”，“怎么监管”更为重要，但《征求意见稿》并未理清这一问题，这就使得业内对其未来的实效性产生疑虑。什么是电子烟？只有搞清这一基本概念，监管才有方向性和针对性。但是，对于电子烟的内涵和外延问题，目前还没有哪部法规标准能够说清楚。

在一些官方文件中，关于电子烟的定义既不清楚也时常发生变化，如国家烟草专卖局2018年8月发布的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》中，电子烟被定义为“卷烟等传统烟草制品的补充”；2020年4月，广东省烟草专卖局在官网上有这样的表述：“电子烟不属于烟草专卖品，不适用于《烟草专卖法实施条例》的调整”。

有专家指出，《征求意见稿》最核心的信息缺失，就是没有对电子烟进行界定。目前电子烟产品种类繁多，如果不厘清概念，不划清种类，监管难免出现“挂一漏万”“一刀切”等问题。

由此看来，要真正实现对电子烟产品的科学监管、有效监管，必须要做的第一件事，就是尽快制定电子烟产品国家标准，这是监管的根本依据，也是消费者权益保护的基础。应从保护消费者健康安全这一最基本原则出发，由卫生健康部门和市场监管部门主导，组织专家进行调研分析，充分论证，制定出更科学、更合理的法规标准和实施细则。只有这样才能最大化保护消费者权益，促进行业市场规范健康发展。