我国钢铁行业发展迅猛，产量稳居全球第一，具有能耗高、排污点多、排放量大等特征，成为大气污染主要排放源之一。2010-2019年，其粗钢产量占全球45-53%，年均增长率（5%）远高于全球平均水平（3%）；2010-2015年，其烟尘和二氧化硫排放占我国人为排放总量的比例最高达25%和12%。

我国为控制钢铁污染付出了巨大努力，近年来逐步加严钢铁行业大气污染物排放标准：2012年，引入钢铁大气排放标准，设定其烟尘、二氧化硫和氮氧化物的最高排放浓度限值；2015年，推行新标准，规定其限值最大下降60%、67%和40%；2019年，发布“超低排放标准”，进一步收紧限值使其远低于美国、欧盟等发达国家标准。为确保排放标准全面实施，我国建立了在线排放监测系统（CEMS），实时监测工业企业的烟囱排放浓度；2018年，CEMS已覆盖了我国72%钢铁厂和91%钢铁产量。在“碳中和”的目标下，生态环境部提出拟将碳排放影响评价纳入环评体系，CEMS全面测碳将是大势所趋。

我国政府“打赢蓝天保卫战”的决心如此坚定，其控排成效到底如何？

一、2018年已基本实现稳定达标排放甚至超额达标排放

2015年新标实施后，我国钢铁厂大气排放浓度迅速下降，达标水平迅速攀升，并于2018年基本上实现了稳定达标排放甚至超额达标排放。

（一）加快实施超低标准，实时调整标准政策

基于CEMS实时监控数据，根据模型测算的结果，排放标准政策的管控效果显著，我国钢铁行业的履约情况良好。标准收紧后，钢铁厂排放浓度持续降低，其烟尘、二氧化硫和氮氧化物排放浓度2015-2018年月均下降2%，2%和1%。相应地，钢铁厂履约水平逐步向好：2015年1月，标准加严，钢铁厂达标水平迅速下降50%，却仅用一年半恢复至2014年水平；2015-2018年，随着排放浓度持续降低，达标水平稳定提高；2018年12月，基本实现了稳定达标排放。

然而，当达标水平较高时，企业降污意愿有所减缓。例如，鉴于氮氧化物排放新标相比烟尘和二氧化硫收紧力度较小，新标实施时，其达标水平仍处高位；2015-2018年，其排放浓度下降较为缓慢；特别的，2017年2-6月，由于氮氧化物达标水平显著高于排污费减免的最大奖励阈值，其排放浓度竟呈现出上升趋势。

因此，鉴于企业降污意愿受达标水平影响，建议政府相关部门加强动态监控，紧跟达标动向，及时调整排放标准及其奖惩政策，以实现持续稳定的降污成效。特别地，2018年钢铁行业基本实现了全面达标排放，现行标准的降污空间有限，建议考虑实施更科学严格的超低排放标准，特别是针对氮氧化物。此外，标准政策的有效实施离不开CEMS的严格监管，建议进一步完善CEMS监管体系，全面覆盖我国所有工业排放源。

（二）精准把握个体差别，重点加强高污管控

根据数据分析，排放标准政策的针对性直接引导降污方向。区域上，中南地区2015年达标水平最低，故倍受关注，其2015-2018年排放浓度降幅较大，达标水平涨幅较快；“大气十条”和“蓝天保卫战”等政策所重点针对的重污染地区（如北部和东部地区），因重点管控，其钢铁控排效果良好，2018年达标水平较高。工序上，电炉达标水平2015年位处最低，相应地2015-2018年提升最快。

因此，鉴于不同区域和工序的达标水平仍存在着差异，建议未来管控重点逐步转向管控力度薄弱、履约水平较差的非重点地区，优先针对高排放、低达标的钢铁生产工序与设备。

（三）系统整合多种政策，充分激发降污动力

根据模型得到的结果，多种经济政策与行政手段有效助力新标降污。在超额达标鼓励政策（如排污费或环境税减免、排污权出售等）和违约惩罚机制（如秋冬季错峰生产、淘汰落后产能等）的刺激下，2018年，67%钢铁厂实现了稳定超额达标，钢铁行业烟尘、二氧化硫和氮氧化物平均排放浓度低于新标74%，70%和61%。

因此，鉴于相关激励措施所激发的超额达标与降污成效，建议相关政府管理部门统筹规划多种政策手段，充分发挥奖惩机制的协同作用。例如，增加超额达标经济补贴，以降低企业改造成本；加大超标排放惩治力度，以提高企业违约代价。最终形成一套科学、优化的钢铁排放治理政策体系，充分释放企业降污的自主能动性，全面保障标准政策的管控执行力。

二、新标准助力 未来将实现大幅减排

新标准降污作用下，我国钢铁大气排放强度和排放总量2014-2018年大幅下降。若未来实施超低排放标准，有望进一步实现大幅减排。

（一）持续收紧排放标准，高效助力超低改造

根据模型的测算结果，新标所拉动的排放浓度下降，是我国钢铁厂减排的主要驱动力：2014-2018年，尽管我国钢铁产量增加14%，但其烟尘、二氧化硫和氮氧化物排放强度下降55%，50%和12%；烟尘和二氧化硫排放量下降47%和42%，氮氧化物仅上升3%。若全面实施超低排放标准，其排放强度将进一步下降14%，11%和31%，排放量下降50%，37%和58%。

因此，鉴于新标的减排成效，建议未来持续借助加严排放标准这一有效政策手段，如尽快全面实施2019年提出的超低排放标准，以进一步刺激排放强度与排放量的大幅下降，特别是氮氧化物。

（二）重点针对排放大户，总体优化减排路径

根据模型的测算结果，钢铁厂的排放总量占比越大，其对减排总量贡献越大：烧结工序、北部和东部地区、大型生产规模的相关钢铁厂，2014-2018年占我国钢铁排放总量的比例最大，其对减排总量的贡献占比也最大；若未来全面实现超低改造，其减排贡献占比仍然最大，均可望超过50%。

因此，鉴于上述排放热点的较大减排贡献，建议在未来超低改造进程中，着重加强烧结工序、北部和东部地区、大型企业的管控力度，以实现总体减排最大化。

（三）综合利用控排措施，高效推动大幅减排

根据模型的分析结果，中国钢铁厂采用多种控排手段，实现大幅减排，主要包括改进末端治理技术、提升燃料和原料质量、改善能源结构和淘汰落后产能等措施。其中，改进末端治理技术为最重要的减排手段，其烟尘、二氧化硫和氮氧化物减排贡献占比达35%，56%和27%。若全面实施超低排放标准，上述多种措施将依然发挥重要作用；特别地，引入和提升清洁能源使用或将成为最重要的减排手段。

因此，鉴于上述控排措施共同助力污染减排，建议在未来的超低排放改造进程中，充分结合多种减排手段，合理引导企业减排方向。特别地，建议鼓励引入和提升清洁能源使用，以全面优化升级能源使用结构，这将成为未来持续减排的重要抓手。

三、开启减污降碳协同治理新阶段

为实现“碳中和”目标，“降污减碳”协同治理将是我国钢铁未来减排路径的首要任务与核心理念。新标的成功实施，为“碳中和”背景下钢铁减排政策的科学制定与全面实施提供了重要管理启示。

首先，强大的CEMS监管体系，是减排政策有效实施的有力保障，建议尽快实现CEMS全面测碳。其次，系统的奖惩政策协同作用，是减排政策超额实施的关键秘诀，建议融合排污权交易、环保税与碳市场等有效经济手段，以及排放标准、淘汰落后产能等有力行政手段，形成一套科学优化的“降污减碳”协同治理政策体系。再者，全面的控排措施综合利用，是减排政策稳定实施的技术支持，建议抢占低碳技术高地，鼓励双向控排手段，如能源结构调整、能源效率提高、落后产能淘汰等。

作者：北京航空航天大学经济与管理学院教授汤铃

中国科学院预测科学研究中心主任、首席科学家汪寿阳