自2015年起，国家授权上海开展“证照分离”改革试点，迈出了“证照分离”改革的第一步。伴随着对上海先行先试的经验提炼，2019年政府工作报告中更明确指出，要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服“准入不准营”的现象。在此基础上，国务院决定在全国自贸试验区范围对523项涉企经营许可事项实行清单管理，实现涉企经营许可事项全覆盖，分类推进审批制度改革，并完善配套政策措施。国务院近期印发的《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，将进一步扩大试点范围，强化系统集成和协同配套，创新并加强事中事后监管，使得审批流程更为简便，审批效率进一步提升，企业合规成本进一步降低。

在“证照分离”改革开始之前，市场主体拿到营业执照只是进入市场的第一步，只有取得行业许可证后才能开展经营。但是，市场主体在办理行业经营许可证的过程中，存在耗时冗长、流程繁琐、需要材料繁复等诸多不便之处，给市场主体带来了不小的负担；行政机关在审批发放行业经营许可证的过程中，也存在上位法规范不明晰的行政合法性问题，还可能产生腐败和权力寻租的风险。因此，“证照分离”改革在节约市场主体成本，提升行政机关审批合法性和效能两个方面发挥着重要作用。一方面，通过推动“照后减证”，“证照分离”改革将大幅减少行政审批事项与缩短许可周期，有助于企业减少合规成本，节约筹备时间，尽早开展正常运营。以酒店行业为例，办理公共场所卫生许可、旅馆业特种行业许可证需3至5个月的筹备时间。推行“证照分离”后，这两个许可事项都属于“告知承诺制”，企业向相关部门承诺符合审批条件并提交有关材料，当场或几个工作日即可获得许可证开展经营活动。另一方面，“证照分离”是政府“放管服”改革持续向纵深推进的重要手段。具体来看，“证照分离”在简政放权、创新监管和优化服务三个方面，带来了重要的体制改革和体制创新。这将有助于通过明晰审批事项厘清行政权力的范围，通过系统电子化提高行政效率，通过事中事后监管强化市场在资源配置中的决定性作用，优化营商环境。

一、简政放权，大力推动照后减证和简化审批

照后减证和简化审批的举措主要体现为两个方面。一方面，对所有涉企经营许可事项实行清单管理，实现许可事项全覆盖与分级实施。许可事项的清单化发挥着政务公开的功能，通过将许可事项予以明确列举，有助于提高政府的透明度和公信力。政府通过许可事项的公开，还可以明确自身职权职责的边界，从而有助于实现责任政府和服务型政府。同时，相对人在阅读许可事项清单的过程中，将会对各级人民政府有权发放许可的事项、实施许可的条件和依据等有更为清晰的认识，从而有效引导自身申请许可的行为。当前，多数部门已经公布了本部门的权力清单，有必要配合“证照分离”改革对涉企经营许可事项清单予以新增或补充修订。

另一方面，配合行政许可的清单化，“证照分离”要求行政机关按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革。取消和下放行政许可已经在实践中逐步推开，例如国务院已经发布《关于取消一批行政许可事项的决定》与《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》等通知，限缩了行政审批的范围。告知承诺制也得到了广泛推行，天津对部分行业如电影放映单位设立许可，出版物零售单位设立、变更许可和公共场所卫生许可等20个行政许可事项，实行“告知承诺制”。办事人只要先递交规定的部分材料，签署告知承诺书就可以当场拿证，然后在两个月的承诺期限内补齐剩余材料即可。

二、创新监管，实现证照电子化

国务院总理李克强在2021年政府工作报告中提到，要“加强数字政府建设”、“提高数字政府建设水平”。在“十四五”规划纲要中也设“提高数字政府建设水平”专章，强调数字治理的重要性。在此背景下，大数据、人工智能在数字政府建设中发挥着越来越多的作用。“证照分离”改革要求增加电子证照的归集运用，恰好能够与数字化政府的趋势相匹配，有助于提高行政效率。

实现电子证照的标准统一和互认互信是实现证照归集运用电子化的重要环节。首先，应当实现电子证照的标准化。当前国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会已经在总体技术架构、元数据规范等方面制定并公布了一系列电子证照国家标准。统一的电子证照国家标准在技术层面上有助于保障电子证照存储的安全，防止通过非法技术手段不当获取电子证照，影响电子证照的公信力。同时，保证电子证照国家标准的统一是实现各地证照信息的互联互通的前提。其次，电子证照应当与纸质证照具有同等法律效力，实现互认互信，一处申请即可全国通行。在业务层面上，应当通过确定电子证照互信互认试点类型清单并制定电子证照互认应用业务配套规则的方式实现这一目的。

三、优化服务，强化事中事后监管

审批改为备案、实行告知承诺等“证照分离”改革只是监管阶段和监管内容的变化，并不意味着放弃监管。这一过程中，行政机关仍然具备监管责任，直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。各级行政机关应当切实履行监管责任，避免因为审批方式的变化出现监管真空。行政机关应当创新监管方式，可以通过充分分析企业数据，进行风险评估和风险管理。行政机关应当有效强化事中事后监管，并配置合理的责任机制，具体可以包括声誉罚、罚款和信用惩戒等手段，从而有效完善监管方法，提高监管效能。与此同时，监管的主体不应当限于行政机关。“证照分离”改革后应当坚持政府主导、企业自治、行业自律、社会监督，通过多元监督机制保障经营主体严格遵守法律法规规定，健全多元共治、互为支撑的协同监管格局。

（清华大学法学院教授 余凌云清华大学法学院博士生 郑志行）